铸牢中华民族共同体意识
——城市少数民族服务管理工作研究
曾凡忠、*明秀
摘要：少数民族向城市流动极大地推动了城市多元文化的发展，有利于维护各民族地区社会稳定，也给城市民族关系的和谐发展和城市管理提出了新的课题。铸牢中华民族共同体意识，重视与推动城市少数民族服务管理工作对于促进城市的和谐发展和全面建设小康社会具有重要的意义。
关键词：民族共同体；少数民族；城市
一、少数民族融入城市的积极意义
随着交通、市场和网络技术的发达，资本和人口的快速流动，引领人类社会从‘稳固现代性’向‘流动现代性’转变，当今时代已经迈入了流动的现代性时代。年我国流动人口总数达到3．05亿，在人口移动的滚滚大潮中，也有许多移动人口是我们的少数民族同胞。据不完全统计，近十年来，广东珠三角地区九城市的少数民族人口呈现大幅增长的现象。其中，具有“打工天堂”之称的东莞市，增速达到．10％，即使增速最慢的珠海市也有52．66％，汕头市增加了．89％，潮州增加了．05％，揭阳市增加了25．91％，少数民族人数呈现出进一步向珠三角、粤东地区集聚的趋势。据有关数据显示，东莞市已聚齐56个民族，少数民族常住人口超过50万。目前，广东外来少数民族人口已超过万，其中1／5左右是世居广东的少数民族，主要是瑶族、壮族、回族、满族和畲族，其他绝大部分于改革开放后自外省进入，主要在经济发达的珠三角城市务工经商，这是广东省城市民族工作的主要对象。主要分布在广州、深圳、东莞、佛山、中山、珠海、湛江、江门、肇庆等珠江三角洲9市，占全省少数民族流动人口总数的97．38％。目前，广东仍是全国吸纳外省少数民族人口最多的省份。
少数民族向城市流动一方面丰富了市民的文化知识，加深了市民对我国多民族国家的认识，从而促进了各民族之间的沟通和交流，加强了民族之间的联系和相互认同，增强了少数民族对汉族文化的理解以及汉族对少数民族的认识和尊重，同时也使少数民族的民族意识得以强化，进而对本民族及其他民族的不同群体和阶层有了更为清楚的认识。文化多样性是城市发展的活力源泉，少数民族流动人口带来了丰富多彩的民族文化，不仅开阔了市民的视野和胸襟，也有利于融入地的文化繁荣，极大地推动了城市多元文化的发展。另一方面，有利于维护各民族地区社会稳定，民族地区大多数是比较偏僻和落后的地区，随着人口流动和外出务工，少数民族群众增加了家庭收入，提高了生活质量，拓宽了发展平台，有利于民族地区精神文明的建设和新的生活方式的建立，促进了邻里之间和干群之间关系的和谐。
二、少数民族融入城市带来的问题
少数民族的到来也给城市民族关系的和谐发展和城市管理提出了新的课题。城市少数民族流动人口管理具有一定的特殊性。它既是城市管理问题，也是*治问题，民族性因素特征凸显，社会管理难度也较大。少数民族流动人口相较于一般流动人口更容易被识别，会给城市居民带来一种陌生感。当发生一些不和谐的因素时，这一群体相对容易受到排斥。因为，他们的到来，对于少数民族自身来说不仅面临着城乡文化冲突和融合的问题，而且还面临着与其他民族、特别是与汉族文化冲突和融合的问题；对于流入地城市来说，不仅城市现有的户籍管理制度、劳动就业制度、社会保障制度等现实的服务与管理模式难以适应；城市的管理者以及居民在民族知识以及民族*策的认识方面相对比较欠缺，且其制定与执行*策的能力水平有限，常常会出现一些“不愿管、不敢管、不会管”的尴尬局面，或者是采用“关门主义”的态度，亦或实施挤压策略。上述种种，无疑加大了城市对少数民族流动人口管理的难度。具体表现在以下几个方面：
（一）少数民族自身的问题
1．少数民族流动性强，难以融入当地。
少数民族外来流动人口，绝大部分是到城市务工和经商，由于一些人对城市相关规定和管理了解不够，致使诸如乱摆摊设点、无证经营、贩卖假药和管制刀具、违反治安条例等现象时有发生。也有少部分以经商为名进行偷盗、贩*等违法犯罪活动，甚至还有个别恐怖分子流窜到某些地方。还有部分从业人员擅自组织、举办、参加非法宗教活动，扰乱了正常宗教秩序。这些不法分子不但扰乱了正常的社会秩序，还对其他少数民族外来流动人口的形象造成了负面影响。由于少数民族流动人口的特点，对流动人员的建档登记工作一时还无法做到及时准确。目前对少数民族流动人员的登记也只局限于有固定租住地和经营地的少数民族人员。对那些无固定租住地和经营地，以及临时务工的少数民族很难做到底数清、情况明，给管理工作带来很大困难。某些少数民族流动人口因为种种原因违法犯罪而带给城市的社会治安问题成为影响城市社会安定的一大隐患。不仅影响了城市居民的正常生活秩序，而且损害了少数民族的形象，引起城市居民对少数民族流动人口的抵制和排斥，给城市民族关系带来了不利影响。加之少数民族的生活方式和行为习惯有其自身传统特点，与城市生活方式差距很大，其中有些与城市文明、快节奏的生活方式相背离，进入城市后，不能及时进行调整约束自己的行为，仍然固守着原有的农牧区生活习惯，难免会引起城市居民的反感，造成城市群众和少数民族流动人口之间的误会和摩擦，从而引起矛盾和纠纷。
2．从业“内卷化”引发相关冲突。
由于许多少数民族流动人口大多从事同一或相近行业，这种从业“内卷化”特征，很容易引发内部竞争和冲突。如穆斯林流动人口由于文化水平较低，职业技能单一，就业信息不畅，只能从事技术含量低、劳动强度大、从业成本低的第三产业，如拉面或者卖清真食品，或开清真商店等。最有代表性的是遍布中、东部地区城市大街小巷的“兰州拉面”馆和新疆少数民族从事的烧烤、干果买卖摊点经营。据调查，85％拉面馆经营者认为同行竞争激烈，并经常发生矛盾甚至流血冲突。原来一个城市只有数家、几十家拉面馆，现在发展到几百家甚至上千家，其竞争的激烈程度可想而知。某些少数民族小商贩随意摆摊设点、无照经营、偷税漏税、欺骗讹诈，随意排放废水、污物、油烟以及忽视交通管制，依靠摩托车、三轮车违规运营等，他们的活动常常与创建文明卫生城市的要求相抵触，不仅给城市管理工作带来了一定的难度，而且也容易导致经营者与市容、交通、城管、卫生防疫等部门发生矛盾和冲突。
（二）城市管理问题
1．多头管理无序，出现混乱和盲区。
具体而言，少数民族流动人口兼具流动人口和少数民族双重身份，城市少数民族流动人口管理涉及的部门是多方面的。从普通的人口管理角度来看，城管、公安、人社、教育、卫生计划生育、工商、税务等一系列部门都需要各自承担对城市少数民族流动人口的管理职能。但是从民族这一因素考虑，民族宗教事务又归属于统战、民族事务等部门管理。这就导致了在一些地区各部门职责划分不明确、管理主体不明确的现象，在遇到少数民族流动人口问题时，一些部门经常以治理主体不明确为由回避民族宗教问题。相互推诿“踢皮球”，尽可能少地承担责任，遇到事情不能明确应该由谁统一管理，不能及时处理，管理处于混乱状态，多头共同管理，必定会造成管理上的盲区与漏洞。
2．管理思路落后，方法简单粗暴。
少数民族外来流动人口的逐年增多给城市管理工作带来了一定的困难。一些单位和个人对*和国家的民族*策贯彻落实不到位，部门间的协同联系不紧密，对个别问题处理上缺乏必要的*策常识，或者对少数民族流动人口管理工作重视不够，管理工作往往出现走极端的方式，要么就不管不问，任其发展；要么就一概而论，横加限制。管理过程中，由于部分行*管理人员管理方式落后，执法过程中出现法律意识淡薄，执法方式简单粗暴，致使少数民族流动人口的合法权益无法得到保证，引起他们的不满情绪，使矛盾和纠纷激化，从而引起串联、上访及群体性事件等情况的发生。少数民族外来流动人口大多具有宗教信仰，经常在宗教活动场所聚集，他们与少数民族地区联系密切，一旦矛盾纠纷加剧，全国各地的少数民族会聚集起来，升级为群体性事件。由此导致的民族矛盾严重影响了健康民族关系的发展。
3.城市公共服务设施供给不足，矛盾凸显。
少数民族大多有自己的生活饮食习惯和宗教信仰，一些少数民族固有的生活习俗和宗教信仰需要相对应的服务设施。随着少数民族流动人口大量流入城市，使得一些城市的公共服务设施供给出现紧张状况。如，供穆斯林就餐的清真餐点相对较少，满足信教少数民族群众正常宗教生活的场所不足等。在属地管理体制下，流入地*府所能提供的公共产品资源是以行*区划和户籍人口为基础的，是有限的，从深层次的财力、用地等公共行*资源来看，城市*府要按照原来以户籍人口为基数所给定的资源，去满足少数民族流动人口多样化的公共需求，具有一定的难度，无法随着流动人口规模的增加而增加；此种情况较为明显地还反映在少数民族流动人口的子女教育问题上。少数民族流动人口的子女随着父母不断漂泊，始终处于流入地与流出地*府的管理盲区。由于没有当地的城市户口，且受困于二元户籍制度下教育与户籍挂钩的处境。
更为严重的是有些城市的用工单位对少数民族流动人口存在着职业排斥现象，不愿为少数民族流动人口提供就业机会，即使就业也缺乏基本的社会保障，甚至拖欠和克扣工资。与切身利益密切相关的事情更容易引起少数民族流动人口的不满情绪，引发民族矛盾。
三、具体对策
（一）纵向深入，专属管理。
首先，应健全社会化管理机制。要按照属地管理、分级负责的原则，建立公安、人力资源和社会保障、工商、城管、教育、民*、民族宗教、卫生、环保、食品药品监管等部门共同参与、共同负责的工作协调机制，推进城市少数民族人员社会化管理。建议市、区、街一级要在现有的外来人员管理机构基础上，专设少数民族流动人员管理机构（或专人），并制定相应的管理措施，加强对这一特殊群体的沟通、协调、管理和服务。在安居、劳动就业、子女入学、计划生育、营业登记等方面提供方便和指引。引导少数民族流动人员适应和配合城市管理，让他们尽快融入社会。以东莞市为例，市委、市*府高度重视城市民族工作，专设东莞市市民族宗教事务局，不断探索加强和改进少数民族流动人口服务管理的对策措施，各级各部门坚持从民族团结、社会稳定大局出发，结合少数民族群众生产生活需要，全力做好少数民族群众服务管理工作，成效显著，全市民族关系和谐，民族交流密切，各族群众安居乐业。
社区化服务管理和社区自治是未来城市解决自身问题发展的趋势，可以依托少数民族流动人口聚集的社区开展民族工作，向外来少数民族的居住生活区域延伸，利用基层优势和社区资源提供细化、精准的社会服务，聚焦并解决实际问题，进一步加强少数民族流动人口对流入城市的认同感和归属感，帮助其更好地融入城市生活。国家民委、民*部在《关于加强新形势下社区民族工作的意见》中提出，要加强社区对少数民族流动人口的服务与管理，积极为少数民族流动人口在就业、语言翻译、法律维权等方面提供服务。实践证明，凡重视社区服务管理的，工作就做得扎实有效，就有活力。不少城市以社区少数民族流动人口的服务管理工作为中心，成立领导小组，配备专（兼）职工作人员，建立社区基层服务管理机构。如温州市在个乡镇（街道）建立了基层民族宗教事务所，帮助少数民族流动人口解决生活和工作遇到的困难。许多城市建立了社区少数民族流动人员信息台账，对少数民族流动人口的基本情况做到心中有数，以便制定具体的*策措施。具体措施：一是可以在社区服务大厅专门开设“少数民族服务窗口”，帮助他们解决由于居住地域变更带来的一系列如子女就学、经商办证、福利保障等方面的困难。二是可以通过开通“少数民族帮扶热线”、设立少数民族法律援助站等方式。倾听少数民族同胞的诉求，免费为有困难的少数民族群众提供咨询和帮助。
（二）横向拓展，全面覆盖。
输入地与输出地*府之间加强沟通联系，一些主要输出地*府在少数民族流动人口比较多的城市设立专门办事机构，共同做好输入地流动人口的服务管理工作。这些输入地民委主动与输出地在当地办事处密切联系，了解少数民族流动人口在生产生活中的困难和问题，及时掌握外来少数民族人口的思想动向和利益诉求，并且协助当地*府处理一些棘手的问题。这种协调机制，有利于城市少数民族流动人口适应城市管理，融入城市生活。输出地、输入地*府及有关部门要持续地教育引导少数民族流动人口树立民族自尊心和自豪感，进入城市后要遵纪守法，维护民族的形象和个人的形象。对违法行为绝不姑息，坚决杜绝花钱买平安现象发生。通过输出地与输入地*府有关部门有效联络协调，“双管”齐下。将*府推动、*策引导和市场调节结合起来。输出地与输入地*府要定期组织、协调两地公安、城管、民*、工商、教育、民宗等*府部门开展互派干部交流挂职锻炼工作，互相学习、沟通有效工作经验，推进两地*府各部门间联系沟通，共同了解少数民族流动人员在经营、生活方面所存在的困难和问题。在新时期，随着少数民族流动人口不断增多，合作机制需要不断加强，合作内容要不断拓展与深化。
（三）完善服务模式，运用大数据管理。
跨部门整合还可以依据大数据、网格化等治理理念，建立在线服务管理平台，促进不同部门、不同利益主体的整合，打破*府内部机构的藩篱。如确定市*府为在线服务管理平台建设的主导力量，把社区划分为不同的责任单元和网格，进一步整合各个职能部门的责任，在各利益主体间进行沟通和协调，为少数民族流动人口提供跨部门二十四小时在线管理服务，满足他们多样化的要求，当出现问题时，网络系统可以准确定位，并及时自动联系各个部门进行应急处理，破解部门之间互相推诿的难题。如湖北宜昌市实行了网格化管理，建立民族宗教事务网格化管理信息系统，事务基本信息的无缝对接，大力促进流动人的管理由粗放型向精细化的转变。
在模式上需要不断探索，不断开辟少数民族流动人口服务管理新路径。一是积极探索运用大数据参与服务管理的工作模式。如贵州省贵阳市年就建立了数据流管平台，其中的少数民族流动人口服务管理系统，将少数民族流动人口信息数据采集范围扩展到“就业培训、创业扶持、子女教育、医疗卫生、住房、社会保障、法律援助、特殊关爱、宗教信仰”等需求方面，进一步丰富完善基层网格员信息数据采集内容，实现全市少数民族流动人口信息数据实时掌握和更新，积极探索运用大数据参与分析研判全市少数民族流动人口服务需求，着力提高服务管理工作的针对性、实效性和精准度。通过摸清少数民族流动人口的基本情况，及时发现苗头性、倾向性、规律性的问题，提前介入，将矛盾纠纷化解在萌芽状态，维护社会和谐稳定，通过网络定期对矛盾纠纷和不稳定因素进行排查，制定相应的应急预案，及时、准确、稳妥地处理好突发事件。完善帮扶解困机制，让少数民族流动人口在城市生活有保障。
（四）完善帮扶解困机制，让少数民族流动人口在城市生活得更惬意。
外来少数民族群众在融入城市中，普遍面临“三多三难三缺”，即：困难多、就业难、缺少利益诉求渠道；矛盾多、化解难、缺少校正调节机制；差异多、沟通难、缺少融洽交流平台。加强对城市少数民族流动人口服务管理，首要的是解决好他们的民生问题，着眼于帮助他们共享改革发展成果。寓管理于服务之中，在服务中实现管理，要在*策允许的范围内为外来少数民族流动人员经商、务工等方面提供方便，给予优惠照顾。解决好子女上学、医疗卫生、计划生育、居住证发放、经营场所、房屋租赁和法律援助等方面的困难和问题，引导他们依法从事经营活动。城市少数民族流动人口在城市主要从事低层次行业多，经济收入偏低，且从事同一行业人员多，这与其文化程度低、缺乏技术培训、就业面狭窄有很大关系。因此，要根据输入地需求，专门进行专业技能和城市管理法律法规培训，组织劳务输出，为少数民族流动人口提供更多的就业机会。并且要与需要劳动力的企业签订劳务输出合同，根据企业对劳务的需求组织培训，在劳动时间、福利保障等方面严格按照国家的规定办事，保障他们的合法权益。充分调动各界，尤其是教育部门和各类培训机构的力量，开展和加强企业内少数民族员工的汉语和就业技能的免费培训，提高少数民族人员在城市的就业竞争力，促进少数民族劳动力的跨地域流动和顺利融入城市主流生活。例如东莞市近年来每年都开展少数民族专题培训，今年还时俱进的举办少数民族疫情防控暨民族宗教*策法规学习班，将少数民族培训纳入市社会主义学院主体班次培训计划，结合现实工作中的热点难点问题有针对性每年开展普法教育和民族团结教育，帮助外来少数民族融入城市生活，取得良好效果，涉及少数民族的相关纠纷数量稳步下降。
相关部门可以经常上门走访，了解少数民族群众工作生活现状，为遇到困难的少数民族群众排忧解难，帮助其尽快适应新的生活环境。如可以联系社区辖区内的企业开展帮扶工作，介绍少数民族失业群众到企业就业，与少数民族贫困学生开展结对帮扶，让他们也能感受到自己是社区的一分子，遇到困难时也有咨询和求助的渠道。对有困难或遇到纠纷时无所适从的少数民族流动人员无偿提供法律援助以保护他们的合法权益，是服务的重要举措。如武汉市成立了“武汉法律援助中心民宗委办事处”，昆明市成立了“昆明市少数民族法律维权中心”，深圳市成立了“深圳市少数民族法律援助工作站”等等。
针对城市宗教活动场所不足问题，应在依法加强对宗教管理的前提下，满足少数民族流动人口合法的宗教信仰需求，发挥宗教的正能量作用。如广东省针对信仰伊斯兰教清真饮食、殡葬、宗教活动存在的困难，或增加墓地面积，或新建扩建清真寺，或设立临时宗教活动点等，满足流动人口的宗教信仰和生活习俗需求。
（五）加强宣传，积极促进外来少数民族与其他民族相互交融。
探索城市社区民族工作服务管理新思路，推动建立健全民族团结宣传教育常态化机制，开展内容丰富、形式多样的民族团结进步宣传活动，组织开展慰问演出活动，不断推动各族群众交往交流交融。寓教育于活动之中；把民族团结教育纳入社会教育、国民教育、干部教育全过程，构建课堂教学、社会实践、主题教育齐头并进的教育平台。通过广泛多样的宣传教育，在广大的干部群众中宣传*的民族*策。形成各民族间和谐相处、共同发展的良好局面。将民族团结进步宣传教育与少数民族重要节日等庆典相衔接，在丰富多彩的纪念活动和文艺活动中，进一步扩大马克思主义意识形态的宣传渠道，唱响主旋律，传递正能量，增强铸牢中华民族共同体意识的凝聚力和影响力，创新各民族一家亲宣传教育的方式和载体，充分利用现代传媒技术，探索“互联网+民族宗教法治宣传”模式，多搞“滴灌”；充分发挥民族团结进步模范社区和民族团结教育基地的宣传教育功能，适时评选和表彰各级民族团结进步模范人物、单位、企业、团体和社区，以点带面，引导和推动民族团结进步事业健康发展。
（六）加强自治，积极促进城市稳定与发展。
探索让少数民族流动人口建立自治组织进行服务与管理，可以依靠宗教组织、少数民族社会团体以及个体自身的力量进行管理，利用其原有的民族习俗和规范来督促民族内部成员遵守社会规范秩序，依托清真寺和宗教界人士，建立自治组织，促进城市的稳定与发展。如济南市建立外来穆斯林联谊组织，成立若干联络小组，选出在穆斯林中威信较高、组织协调能力较强、热心为穆斯林服务的骨干为负责人。
“坚持各民族一律平等，是社会主义核心价值观的体现，也是立国的根本原则”。习近平总书记在中央民族工作会议上指出，要让城市更好接纳少数民族群众，让少数民族群众更好融入城市。大力促进将少数民族流动人口纳入到和其他城市居民平等的同一利益分配体系之中，从促进公共服务均等化出发，为城市少数民族流动人口提供公平均等的服务，努力实现民族平等，真正做到一视同仁。城市各级有关**部门要
（民盟东莞市委会）
参考文献：
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［2］卢时秀，李吉和：社区共融城市少数民族流动人口服务管理的社工介入——基于上海P区的实践，《湖北民族学院学报:哲学社会科学版》，年第5期。
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曾凡忠简介：
曾凡忠，文学博士，美国菲利普斯大学荣誉博士，美国加州科技大学等联合培养博士后，多所大学客座、特聘教授，国家民族画院画家，中国画家协会理事、中国工艺美术学会、省美术家协会会员等。还是中国文艺评论家协会、中华诗词学会、中国民间文艺家、中国武术协会、中国瑶医学会、中国音乐家协会管乐学会、中国民俗摄影学会、省作家、音乐家、硬笔书法家、青年书法家协会会员等。其不少剪纸、叶雕、国画、钢笔画、油画、书法篆刻等艺术作品先后于十余个国家和地区展出并被收藏，获得了“中国十大儒商、联合国教科文组织世界杰出手工艺品徽章、中泰文化交流大使、世界杰出华人艺术家、感动中国年度艺术家、世界人像剪纸大王、中国树叶雕刻（叶雕）展第一人、国际民间艺术成就奖、全国诗书画先进人物、省剪纸工艺大师、广东省优秀音乐家、省50强优秀设计师等荣誉称号，数十次举办个人剪纸、叶雕、国画、钢笔画、油画作品展览，观展人数达数十万人次。多次获得国家发明专利及国家、省级科技进步奖、发明奖，国画获全国少数民族美展优秀作品奖，出版《神形兼备刀剪出》《临江仙品琴》《孤独静候花开》等20部著作。
其个人成就先后被世界优秀人才国际交流网、美国ICN国际卫视、美国《侨报》《国际日报》、韩国《江原日报》、香港《大公报》《文汇报》、《人民日报》《中国文化报》《南方日报》《羊城晚报》《南方都市报》、中国新闻社、新华社、中央电视台、湖南卫视、中国国际广播电台、加拿大全球华网、人民网、凤凰网、中国油画网、雅昌艺术网等国内外多家（次）报刊媒体网站报道。
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